大周建都時，五城兵馬司歸屬兵部，任務是與確保都城內(nèi)的安全，所以五城兵馬司衙門的主事是兵馬司指揮使，由武將擔任。國事安定后，都城外有羽林衛(wèi)把守，五城兵馬司便閑了下來，漸漸被賦予處理一些民事。兵馬司指揮使們都是大老粗，沒耐心也沒能力處理瑣碎民事，于是，兵馬司增設(shè)副指揮使，專司民事。
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